编者按：今年3月16日，十届全国人大五次会议表决通过了企业所得税法，并将于2008年1月1日起施行。但人大通过的企业所得税法，只是对税收基本要素的原则性规定。要付诸实施，还需要一系列配套法规，以便将抽象的立法精神具体化，但这一过程难题多多。

企业所得税法明年1月1日就将施行，但很多实施的细节及配套法规仍在制定之中。由于实施办法尚未定案，这可急煞了各级税务部门，因为税务部门对企业所得税的征管，完全依赖于实施条例及相关配套法规。

简化新法以避问题争论

国务院法制办财政金融司季怀银处长表示，目前制订企业所得税实施条例和配套法规的任务非常艰巨。据他介绍，在起草企业所得税法时，为避免过多争论，保证新法在今年3月能顺利通过，新企业所得税法条文选择了简单原则。

例如，国务院2月26日提交给全国人大的草案中。第27条规定可以免征、减征企业所得税的项目，其第二项详细列出了港口、电力、公路、水利等国家重点扶持的公共基础设施项目投资。人大代表讨论时，此项内容成为争论的焦点，代表们对于哪些行业应享受税收优惠争执不休。不得已，最后决定在法律中不再列具体行业。季怀银说：“法不能太详细了。否则大家都去争论那些细节问题，时间上我们争论不起。”于是许多问题就留给了实施条例来解决。

出台实施条例时不我待

按照企业所得税法规定，新法开始施行后，现行《外商投资企业所得税法》和《企业所得税暂行条例》同时废止，但没有明确与上述两项法律制度密切相关的其他规章是否同时废止。北京大学财经法研究中心涂龙力教授认为，按正常法理，主要法律制度和配套制度应同时施行或废止，毋需再重复明确。但中国现行的内、外资企业所得税法律体系，包括法律、行政法规、部门规章和规范性文件的法律文件多达几十个。如果这些法律文件全部同时废止，实施条例又难以包括上述内容，将会给运作带来诸多不便，甚至引起混乱。因此，尽快出台实施条例及配套措施已时不我待。

遗留难题遭遇“九龙治税”

由于新法过于简略，许多问题并没有定论。比如，税收优惠是两法合并的焦点和核心。新法规定，新法公布前已经批准设立的特定企业享受一系列过渡性优惠。但一些企业的设立需要有关部门进行审批，如许多外资企业在中国设立经营机构，需要证监会、发改委或商务部的批准才能设立。这类企业的设立时间是以工商注册为准？还是以审批部门批准为界？因此，明确“批准设立”的含义，直接关系到许多企业能否享受到过渡性政策；而以哪个部门的日期为准，则影响到相应部门的权力。

同样，新法规定：在执行特殊政策的地区内，新设立的国家需要重点扶持的高新技术企业，可以享受过渡税收优惠。那么“新设立”是什么时间为界？具体时间没有设定，也为新法实施设置了一个很大的问题。据介绍，税收优惠的设定一般都有一个前置的条件，涉及区域也有一个严格的范围。新法规定对符合条件的小型微利企业，减按20%的税率征收企业所得税。但“符合条件”是符合什么样的条件？什么是“小型”？是以利润额核定还是以投资额核定？是否需要按不同行业的利润标准衡量？什么是微利，赚多少钱是微利？都没有明确。

故此，在制订实施条例、配套制度及细化优惠政策过程中，需要各个部门提出标准和依据，对企业认定、行业划分、标准设定问题加以界定。除财税部门，还涉及科技、发展改革、商务、农业、环保、安全等部门，因而实施条例制订过程中的部门协调凸显重要。专家担忧，由于税收优惠前置条件常有一定灵活性，这就为政府部门设租和寻租提供了可能，出现多头管理即“九龙治税”的局面并非没有可能。

结合实际厘清混乱局面

很显然，由于《企业所得税法》本身的明确性和操作性不够，为法律的具体实施留下了困难，中央财经大学法学院教授甘功仁认为，全国人民代表大会通过的法律，采取简略的形式做原则性规定，将具体的实施问题交由行政机关解决，这样做的好处可能是提高效率。但是，如果过于简略，需要制定大量的配套法规补充，不是一个好事情。“实际上，这是一种变相的行政立法，从法律规范的角度讲不完全符合一部法律的要求。有些问题不是行政机关有权力解决的，应该由全国人民代表大会解决。”从立法的透明度和公正性的角度看，新企业所得税法立法层次较高，立法过程广受关注，透明度相应也较高。而今许多问题都交给实施细则和规章来完成，立法层次就降低了。这样强势集团比较容易影响政府的决策。

中国政法大学教授施正文则建议，企业所得税作为中国第二大税种，其税负的高低和税制的公平程度，涉及国家与企业的分配关系，影响到不同地方政府、内外资企业的利益诉求。必须结合税收征纳的实际，在实施条例和配套法规当中，对税收优惠和税收扣除的适用范围、认定标准、审查程序等作出具体和明确的规定。否则，可能出现假高新技术企业泛滥和税前扣除混乱等问题；考虑到税务执法人员素质的现状，在配套法规中应对适用条件、遵循程序和监督检查等出详细规定。否则，执法人员就可能滥用特别纳税调整权，侵犯纳税人的权利。

后记 事实上，在制订新企业所得税法时，实施条例的制定工作早已同步展开。目前，按照法律的授权，国务院法制办、财政部、国家税务总局会同国家发改委、商务部等相关部委，正紧锣密鼓地制订企业所得税实施条例及其他配套法规。只是众多问题仍未有定论，因而工作进展难尽人意，此时公开和透明至为重要，应当采取召开座谈会、论证会、听证会等多种方式，广泛听取相关单位和公民的意见。我们期待不久就看到透明而又公平的实施细则及配套法规。

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